Remiss: SOU 2020:72 Ett producentansvar för textil

Här följer Svensk Handels remissyttrande om SOU 2020:72 Ett producentansvar för textil.

Er ref: M2020/02005

Svensk Handel är handelsföretagens intresseorganisation och företräder 9 000 små, medelstora och stora företag med nära 300 000 medarbetare inom såväl parti-, detalj- och dagligvaruhandel. Cirka 1200 av Svensk Handels medlemmar är direkt involverade i textilbranschen. Svensk Handel får med anledning av remissen anföra följande:

Svensk Handel har beretts möjlighet att inkomma med synpunkter till Finansdepartementets remiss om utformandet av ett svenskt producentansvar för textil, vilken bygger på utredningen SOU 2020:72.

Svensk Handel stödjer regeringens mål att skapa en separat insamling för textilier inom ramen för ett producentansvar, med ambitionen att öka såväl återanvändningen som återvinningen av textil och därigenom öka möjligheterna för att skapa cirkulära affärsmodeller inom det textila området. Det är positivt att utredningen gör avvägningar gentemot det kommande EU-kravet på separat insamling av textil och att målet ska vara vad som ska uppnås, inte hur. Men likväl kvarstår ett flertal utmaningar som kommer att behöva klargöras i det efterföljande arbetet för att en sann miljönytta ska skapas och utvecklandet av ett producentansvar sker på ett kostnadseffektivt sätt, både utifrån ett samhälls- och näringslivsperspektiv. Dessa innefattar bl a att: 

  • Kostnaderna för att skapa och driva systemet är underskattade och kan vara minst 3 ggr så stora. En djupare konsekvensanalys för att säkerställa att kraven skapar verklig miljönytta skapas samtidigt som de är samhällsekonomiskt försvarbara behöver göras.
  • Det finns en osäkerhet kring när producentansvaret träder i kraft respektive när det upphör. Detta behöver klargöras för att kunna göra en rimlig bedömning av kostnaderna.
  • Direktimporten kommer inte att bidra till kostnadstäckningen för systemet. Regeringen måste skyndsamt säkerställa att inte en ännu mer ojämn konkurrenssituation uppstår genom att importen inte bidrar till systemet.
  • Det kommer att krävas ett omfattande statligt stöd inom forskning och utveckling för att skapa den nödvändiga teknik och kompetens för att ta hand om det textilmängder som kommer att uppstå för att säkerställa att dessa kan tas omhand på ett miljömässigt bra och kostnadseffektivt sätt.
  • Trots regeringens och utredningens ambitioner att Sverige ska vara vägledande i EU att starta upp en omfattande insamling av textil så finns det flera indikationer på att åtminstone nordiska grannländer också är proaktiva. Ett nära nordiskt samarbete är därför nödvändigt så snart som möjligt för att öka synergieffekterna och säkerställa harmonisering.

Allmänna synpunkter

Svensk Handel välkomnar regeringens ambitioner att skapa producentansvar för textil som syftar till att utveckla och stärka den cirkulära ekonomin. Flera svenska företag bedriver redan idag ett gediget arbete med att utveckla cirkulära affärsmodeller kring begagnad textil via både frivilligorganisationer och på egen hand. För att textilindustrin ska kunna bli än mer hållbar stöds målet att, dels skapa ett nationellt åtagande för att öka insamlingen av textil genom att minska mängden textil som hamnar i restavfall, dels genom att den insamlade textilen i större utsträckning förbereds för materialåtervinning i olika fraktioner.

Svensk Handel har haft möjlighet att bidra med kunskap och synpunkter via den expertgrupp som varit knuten till utredningssekretariatet. Dialogen var god och sekretariatet har varit lyhörd för experternas inspel. Det har lett till en rapport som ger en heltäckande bakgrundsbeskrivning av förutsättningarna för att öka cirkulationen av textila material genom hela värdekedjan. Trots detta kvarstår ett flertal frågor för att en samlad bedömning av vad ett producentansvar skulle få för effekter på olika aktörer. Det är väldigt viktigt att dessa frågor besvaras i det kommande arbetet.

Nedan följer mer specifika kommentarer på utredningens slutsatser och regeringens ambitioner.

Specifika kommentarer på remissen

Bevara och utveckla existerande flöden inom återanvändning, återvinning och innovation

Det är viktigt att stötta och utveckla existerande flöden inom sortering, återanvändning, återvinning och innovation där branschens samarbete med ideella aktörer, högskolor och forskningsmiljöer är av största vikt. Svensk Handel har som branschorganisation deltagit i både Naturvårdsverkets och KemI:s textildialoger och referensgrupper. Vi anser att samverkan mellan lagstiftare, forskare och företag är det enda sättet att nå en hållbar framtid och vi vill genom detta också poängtera vikten av att förstå och sätta sig in i samtliga villkor och förutsättningar som textil- och modebranschen har att förhålla sig till.

Ett nära samarbete med ideella aktörer kan lösa en del av utmaningarna med att återanvända så mycket textil som möjligt, men är också viktigt att bejaka de kommersiella initiativ som många etablerade handelsföretag också utvecklar. Som utredningen nu är skriven kan det dock finnas risk att det fokuseras för mycket på återanvändning. Ett ensidigt fokus kan bli kostnadsdrivande om textil sorteras och transporteras för att ändå inte hitta någon ny konsument utan istället borde ha gått till materialåtervinning på en gång.

Var börjar och slutar producentansvaret?

Svensk Handel stödjer den gränsdragning som föreslås i utredningen, d.v.s. att producentansvaret ska gälla när textil blir avfall och inte när det fortfarande kan återanvändas utan avsevärd bearbetning. Detta säkerställer att det välfungerande insamlingssystem som ideella organisationer bedriver kan upprätthållas. Det innebär också att företagens alltmer ökande samarbete med dessa organisationer eller egna initiativ bland företagen att återta och sälja sina produkter igen möjliggörs.

Likväl kommer gränsdragningsproblem för var starten av producentansvaret äger rum att uppstå. Att ansvaret börjar med att en aktör som sätter textil på den svenska marknaden ska säkerställa att man har ett avtal med ett godkänt insamlingssystem och att en avgift betalas är tydligt. Själva starten av insamlingen är dock mer otydlig än vad den är för redan existerande producentansvar, exempelvis i relation till olika förpackningar, som praktiskt taget alltid betraktas som avfall när de avyttras. Närmare likheter finns med ansvaret rörande elektronik. Men när en elektronikvara hamnar på en återvinningscentral har ägaren oftast kommit fram till att den är ett avfall, då något kan vara sönder eller den blivit föråldrad.

I fallet med kläder kan det dock vara svårare att avgöra vad som är en återanvändbar textil och vad som är redo för avfall. I utredningen så motsäger man sig ett flertal tillfällen då det poängteras att producentansvaret inte gäller återanvändbar textil, men samtidigt så ska det textilavfall som samlas in förberedas för återanvändning i första hand. Det behöver således göras ytterligare analyser av hur man konstruerar ett system där det verkligen är textilavfall som producenterna ansvarar för, samtidigt som de textilier som fortfarande fungerar för återanvändning ska uppgraderas i avfallshierarkin. Svensk Handel ser det som självklart att detta bör göras i nära samarbete med ideella organisationer, men flera svenska handelsföretag har också börjat utveckla nya affärsmodeller för att handla med begagnad textil och detta bör också fortsatt uppmuntras.

En minst lika viktig fråga är när producentansvaret slutar i formell mening. Svensk Handels utgångsläge är att hanteringen från insamlandet till utvecklandet av nytt material i så stor utsträckning som möjligt ska ske på kommersiella grunder. Det innebär att fysiska ansvaret att hantera textilavfallet bör avgränsas till de delar av hanteringen där det inte finns någon aktör som är beredd att agera på kommersiell basis. För med största sannolikhet kommer det uppstå fraktioner vid sorteringen av textilavfallet som i vissa fall har ett värde och kan säljas vidare och i andra fall en kostnad då det uppstår en blandad avfallsfraktion som inte har någon efterfrågan. En farhåga som lyfts i utredningen är den omfattande volym av avfall som kan uppstå där man inte kan hitta någon avsättning. Det är därför mycket viktigt att forskning och utveckling understöds för att fånga upp dessa svårare fraktioner. I ett inledande skede bör det därför tydliggöras att om det inte går att hitta någon avsättning för fiberåtervinning när fraktionerna är separerade så ska producentansvaret ändå kunna vara uppfyllt även om det enda alternativet som återstår är energiutvinning tills bättre återvinningstekniker finns på plats.

Kostnaderna för insamlingen av textil har undervärderats

Utifrån osäkerheten som finns ovan om producentansvarets början och slut så blir kostnadsuppskattningar svåra att göra. Utredningen fick orimligt lite tid för att göra en ordentlig analys av detta och som en bieffekt fick expertgruppen begränsade möjligheter att kommentera beräkningarna. När Svensk Handel har gått igenom de kostnadsberäkningar som gjorts så förefaller många av dem vara rimligt antagna, men det kan konstateras att det finns brister i såväl underlag som slutsatser. Exempelvis redovisar utredningen att den årliga kostnaden för att samla in och sortera textil kommer att uppgå till 227 milj. SEK per år, vilket är en avsevärd underskattning.

För i dessa beräkningar förefaller det som man inte räknat med kostnaden för transporter från flera lokala platser i Sverige till ett nationellt insamlingsställe utan endast kostnaden från ett nationellt insamlingsställe till en sorteringsanläggning i Europa (sid. 352-353). Denna kostnad beräknas uppgå till c.a. 0,7 SEK/kilo. I de, visserligen småskaliga, system som handelsföretag bedriver idag framhålls att den stora kostnaden för insamling ligger just på den fragmenterade insamlingen och att kostnaderna per plagg snarare uppgår till 4-6 SEK. Med ett mer storskaligt system kommer kostnaden att kunna minska, men troligtvis endast maximalt ned till 2 SEK per plagg för transport till en nationell uppsamlingsplats. Det innebär att kostnaderna blir mycket mer omfattande än vad utredningen beräknat och kommer att kunna bli minst tre gånger så stora som utredningen framför och snarare landa på en hanteringskostnad på minst 937 milj. SEK per år.

Slutsatsen blir då att kostnaden för att hantera avfallet är mycket högre än de 23 öre per t-shirt, som utredningen illustrerat som exempel. Följden blir också att det marginella kostnadspåslag som utredningen framhåller inte stämmer. Som utredningen på ett föredömligt sätt framhåller på flera ställen är konkurrensen inom speciellt kläder stenhård och även om konkurrens från utländska handlare fortfarande är förhållandevis begränsad inom textil så är det stadigt ökande inom klädhandeln. En kostnadsökning på kläder som säljs av svenska handlare riskerar därför att leda till en kostnadsökning på flera svenska kronor per plagg, vilket påverkar konkurrenssituationen.

Att det kommer att bli en kostnadsökning för svenska producenter av textil är fullt förståeligt, men sett i ett bredare perspektiv är det därför ännu viktigare att ha en helhetssyn i det fortsatta arbetet för att svenska aktörers konkurrenskraft inte ska försämras mer än nödvändigt. Det är främst tre frågor som regeringen behöver ta i beaktande:

  • Säkerställ att importen av textil får stå för de kostnader som uppstår när man sätter textil på den svenska marknaden.
  • Undvik att införa andra kostnadsdrivande styrmedel inom textilsektorn, såsom (kemikalie-)skatt på kläder och skor.
  • Säkerställ så att så mycket som möjligt kring producentansvar harmoniseras inom EU för att undvika olika system i samtliga medlemsstater, vilket medför betydande svårigheter för exporterande företag.

Omfattning av textil som föreslås är rimlig

Utredningen diskuterar i rapporten i vilken omfattning producentansvaret ska införas. Svensk Handel delar uppfattningen om att den bör vara så omfattande så de kommande EU-kravet fr o m 2025 uppfylls. Genom att identifiera vilka produkter det rör sig om, via den gemensamma tullnomenklaturen så blir det tydligt vad som ingår och inte. Det underlättar i sin tur det kommande arbetet med att utforma ett ansvar.

Målen för producentansvaret måste justeras

Svensk Handel stödjer utredningens ansats att i så liten utsträckning som möjligt formulera hur ett producentansvar ska utformas utan tydliggöra vilka mål ett producentansvar ska ha.

Vad gäller nivåerna på minskning av textilavfallet i kommunernas restavfall har utredningen föreslagit en minskning till 2028 på 70 % och 2032 till 80 %. Svensk Handel har förståelse för de höga ambitioner som utredningen velat ha och noterar de beräkningar som gjorts (sid 269) av bl a Naturvårdsverket, som menar att minskningarna behöver vara höga för att det ska ha en samhällsekonomisk nytta att införa ett producentansvar. Men givet den osäkerhet som finns kring hur lång tid det tar att starta upp ett producentansvarssystem och kunna hantera de mängder som kommer att uppstå vid en beteendeförändring från allmänheten, vill Svensk Handel att minskningskravet sätts lite lägre till en början, men att slutmålet om en 90 procentig minskning kvarstår till 2036. Det skulle förslagsvis ha följande modell:

2028: 50 % 2032: 70% 2036: 90%

Gällande kravet på att 90 % av det insamlade avfallet ska gå till återanvändning eller materialåtervinning senast 2028 är det ett väldigt högt satt mål givet de komplexa produkter som textil är. Jämförelser görs bl a med pappersförpackningar, vilket är mycket enklare att återvinna. Som utredningen själv beskriver kommer en viss andel av de insamlade textilavfallet att endast vara lämplig för energiåtervinning. Det gäller exempelvis textil som innehåller farliga ämnen, som skadats i hanteringen/insamlingen eller yrkeskläder. Det är inte rimligt att dessa ska inkluderas innan beräkningen på 90 % omhändertagande av textilavfallet görs. Om endast glasåtervinningen idag når över 90 % materialåtervinning och det efter att systemet varit i drift i många år, är snarast en utopi att återanvändningen/återvinningen gällande textil ska uppgå till 90 % redan från 2028. Det naturliga är att sätta detta mål vid samma årtal som det långsiktiga målet för minskningen av restavfallet, d v s till 2036. Givet hur olika långt teknikutvecklingen kommit gällande olika materialslag så kan det också finnas anledning differentiera målen för de olika materialen.

Möjliggör en flexibilitet kring rapporteringen till insamlingssystemet

Det är viktigt att tillåta viss flexibilitet gällande hur data ska rapporteras till insamlingssystemen. Många internationella företag sköter sin rapportering via en central funktion. Det ger bättre kontroll över den data som rapporteras och underlättar för de lokala försäljningsställena. Detta innebär dock att den del av ett företag som är bäst lämpat att uppfylla producentens rapporteringsplikt inte nödvändigtvis är baserat i Sverige. För att möjliggöra central rapportering föreslår vi en ändring i definitionen av producentrepresentant, där även företag som inte är etablerade i Sverige kan agera som producentrepresentant åt den svenska delen av företaget.

Säkerställ hantering på det mest miljö- och samhällsekonomiska sättet

Utredningen framhåller att någon fördjupad analys av miljönyttan med föreslagna system inte kunnat göras och inte heller vad som krävs av ett producentansvar för att det ska vara samhällsekonomiskt försvarbart. Det hade varit önskvärt om detta kunde göras för att säkerställa att systemet inte blir orimligt kostnadsdrivande.

Att insamlingen av textil för såväl återanvändning som återvinning för att skapa nya material måste öka är alla aktörer överens om. Detta för att nå flera olika hållbarhetsmål och bidra till skapandet av en cirkulär ekonomi för textilier. Att det arbetet ska ha sin utgångspunkt i att sträva efter att textilierna finns så högt upp i avfallshierarkin finns det inte heller någon tvekan om. Det innefattar att begagnad textil i första hand ska återanvändas så många gånger som möjligt. Men detta kommer endast att kunna ske i viss utsträckning. Det lär uppstå en stor volym textilavfall som inte har någon annan användning än att bli avfall för fiberåtervinning. Det är därför helt centralt att staten bejakar och uppmuntrar forskning, utveckling och uppstartsstöd för att tekniska lösningar ska bli utvecklade. Det gäller både den del som syftar till att kunna särskilja textilier som är fortsatt aktuella att återanvända och textilier som ska gå som avfall.

Det är samtidigt viktigt att systemet utformas utifrån ett livscykelperspektiv på textiliers miljöpåverkan. Det vore olyckligt om producentansvaret driver företagen mot att använda monomaterial på bekostnad av livslängd. Det skulle omkullkasta i princip ett helts sekels tekniska utveckling mot att framställa textilier som har både komfort och styrka, något som ofta uppnås genom att blanda olika fibertyper. I linje med regeringens och utredningens mål måste man komma ihåg att förlängd livslängd är kvantitativt mer effektivt för minskning av textiliers miljöpåverkan än vad fiberåtervinning har potential att bli.

Sverige behöver utveckla samarbete och harmonisering med andra EU-länder för att nå önskvärda resultat

I utredningen betonas att Sverige ska vara föregångare i skapandet av en separat insamling av textil. Det är en lovvärd ambition och kan rätt utformad bli vägledande för andra länders implementering av de kommande EU-kraven och samtidigt ge svenska aktörer en konkurrensfördel. I den omvärldsanalys som gjorts inom ramen för utredningen dras också slutsatsen att inget annat land, förutom Frankrike, kommit så långt i sina planer för att uppfylla de kommande kraven.

Utifrån den information som Svensk Handel har erhållit finns det dock initiativ som är tagna för att öka den cirkulära hanteringen av textil. Detta gäller inte minst de nordiska länderna, där såväl Danmark som Finland har projekt igång. I den fortsatta hanteringen av det svenska förslaget på ett producentansvar är det därför viktigt att fördjupade dialoger inleds snarast för att säkerställa harmonisering och att inte motarbetande lösningar skapas. Med det sagt vill Svensk Handel understryka att det föreslagna svenska ikraftträdandet, 1 januari 2024, bör kvarstå. Att tidigarelägga det på grundval av att andra länder kan ha hunnit längre är inte att förorda. Det viktiga är att det blir rätt från början.

Förutom att säkerställa att länderna i Norden inte bara synkroniserar lagstiftningarna och förutsättningarna för en separat insamling av textilavfall, måste EU-samarbetet samarbetet utvecklas för att säkerställa att målen uppnås. Att ha ett nationellt utgångsläge i förhållande till uppsamling, sortering och fiberåtervinning är ett naturligt första steg, men givet den avsevärda mängd textilavfall som förväntas genereras av en separat insamling är ett samarbete över landgränserna helt nödvändigt. Målet bör vara ett enhetligt producentansvar för hela EU. Näringslivet har förstås ett ansvar för detta också, men det är minst lika viktigt att staten stödjer samarbeten inom forskning & utveckling, samt stöd för uppstart.

Säkerställ att direktimport från utländska distanshandlare eller via e-plattformar tar sitt ansvar

Utredningen har tagit upp frågan om hur importen ska kunna inkluderas i det svenska producentansvaret, vilket välkomnas. För att säkerställa att kostnaderna fördelas på alla berörda aktörer och konkurrensen inte snedvrids gentemot utländska handlare så är det av central betydelse att regeringen gör sitt yttersta för att uppnå detta. Tyvärr är det dock uppenbar risk att många utländska handlare inte kommer att vara med och betala för producentansvaret då varken lagstiftningen kan utformas som tacklar detta eller att myndigheterna har möjlighet att kontrollera dessa handlare eller plattformar.

Utredningen föreslår att utländska företag som säljer textilier till svenska konsumenter ska kunna utse en producentrepresentant. Detta är dock frivilligt, vilket är oacceptabelt utifrån svenska handlares perspektiv. Svensk Handel har en förståelse för att bindande krav inte går att göra i nuvarande EU-lagstiftning. Men det är då ännu viktigare att Sverige är proaktiva och offensiva på EU-nivå för att säkerställa att EU-lagstiftning ställer krav på att utländska aktörer ska utse en producentrepresentant, men också att bindande krav ställs på digitala handelsplatser att man ska säkerställa att säljarna fullgjort sitt ansvar gentemot producentansvaret. Utredningen förespråkar också detta (sid 322), vilket välkomnas, men det kommer snart behövas konkreta politiska resultat så att inte producentansvaret skulle komma att bli konkurrenshämmande för svenska handelsföretag.

Vad krävs mer på EU-nivå?

I utredningen så lyfts även ett antal andra anpassningar som anses behöva göras via EU:s regelverk för att producentansvaret ska kunna nå sin fulla potential.

Utredningens förslag: Inför gemensamma krav på märkning som gör det möjligt för konsumenten att jämföra olika textiliers miljöpåverkan och ökar transparensen.

Kommentar: I EU:s kommande handlingsplan för textil och ”Circular Economy Action Plan” finns förslag på ett produktpass, vilket rätt utformat kan bidra till att öka kunskapen och informationen om enskilda textilier. Det är dock av största vikt att inte olika nationella jämförelsesystem och märkningar införs utan detta måste införas på central nivå och att man begränsar antalet obligatoriska märkningar till ett minimum för att undvika administrativa och kostnadsmässiga bördor på främst SMEs.

Utredningens förslag: Inför förbud mot kemikalier som inte är önskvärda i cirkulära textila flöden. I förlängningen bör icke önskvärda kemikalier förbjudas globalt.

Kommentar: Att ha koll på kemikalieinnehållet i de textila materialen är en mycket viktig aspekt när det kommer till återanvändning och återvinning av textil. Inom EU:s kemikalielagstiftning REACH ställs alltfler kemikaliekrav på textila produkter, vilket innebär att företagen måste garantera att vissa ämnen inte förekommer. Ämnena ska vara faroklassificerade och standardiserade testmetoder för de gränsvärden som föreslås måste finnas på plats. Svensk Handel är för restriktioner på EU-nivå av icke önskvärda och relevanta textilkemikalier för utmaningarna med farliga kemikalier i högsta grad en internationell fråga och bör därmed lösas på internationell nivå.

Utredningens förslag: Inför krav på spårbarhet så att information om fiberinnehåll, kemikalieinnehåll och behandlingar som textilen genomgått följer med textilen i alla led av värdekedjan från produktion och användarled till avfallshantering.

Kommentar: Branschen kan se att detta är önskvärt, men svårt att genomföra. Och att det i så fall är viktigt att utnyttja nya digitala märkningar för spårbarhet. Det är mycket är på gång inom EU som ligger i linje med detta; bland annat SCIP-databasen för kandidatämnen, kommande produktpass, restriktioner på kemikalieinnehåll i textila produkter och en planerad utvidgning av Ecodesigndirektivet. Det är av central betydelse att dessa olika initiativ samverkar och inte motverkar.

Pantsystem för textil bör inte utvecklas

I utredningen förespråkas att införande av pant på textilier som ett komplement till producentansvaret (sid 320). Svensk Handel vill betona att det inte fungerar generellt för textilier. Till skillnad från exempelvis förpackningar i form av dricksflaskor så är dessa bokstavligen avfall när de är urdruckna så ett extra incitament att få tillbaka dem kan skapas med pant. För produkter som har ett högre värde från början och ofta ett tydligt andrahandsvärde är det en uppenbar risk att ett pantsystem skulle bli såväl kostnadsdrivande som snedvridande.

På sin höjd skulle ett pantsystem kunna vara aktuellt för mycket speciella textilier, som yrkeskläder, för att uppmuntra rena materialflöden, men det bör i så fall tas fram på kommersiell basis av närmast berörda aktörer.

Svensk Handel kan sammanfattningsvis konstatera att det kommer att bli en betydande kostnadsökning för svenska producenter när producentansvaret införs. Därmed leder det med stor sannolikhet till ett högre konsumentpris, vilket det behöver tas hänsyn till. Svensk Handel vill dock betona vikten av att tillse att svenska aktörers konkurrenskraft inte ska försämras mer än nödvändigt och att medel för tillsyn av systemet tillsätts även på statlig nivå. Det är främst tre delar som regeringen behöver ta i beaktande:

  • Säkerställ att all importerad textil till Sverige bär sina fulla kostnader för producentansvaret.
  • Ha ett helhetsperspektiv och undvika att införa ytterligare kumulativa nationella kostnadsdrivande styrmedel inom textilsektorn, såsom den föreslagna kemikalieskatten på kläder och skor.
  • Tillse att så mycket som möjligt kring producentansvar harmoniseras inom EU för att undvika olika system i samtliga medlemsstater vilket medför betydande svårigheter för internationella företag.

I övrigt ansluter sig Svensk Handel till TEKO:s remissvar.

Svensk Handel

Mats Hedenström

Magnus Nikkarinen

Publicerad: 2021.03.24 Senast uppdaterad: 2021.03.24

Skriv en kommentar