Remissyttrande av promemoria: Tillfälliga nedstängningar och förbud för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19

Här följer Svensk Handels remissyttrande av promemorian Tillfälliga nedstängningar och förbud för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19.

Lägesbeskrivning i handeln

Världen har levt och anpassat sig efter rådande pandemi i över ett år. Det globala viruset har påverkat hela samhället och så även handeln. Inledningsvis drabbades handeln hårt av drastiskt minskade besöksflöden i stadskärnor, köpcentrum och i butiker. Detta ledde till minskad försäljning som efter flera tuffa veckor resulterade i ett ökat antal konkurser. Som en direkt effekt av beskedet den 11 mars 2020 kunde vi bland våra medlemsföretag notera omsättningsminskningar med upp till 50 procent inom sko- och klädhandeln. För gränshandeln innebar senare Norges gränsstängning en närmast total nedstängning med omsättningsminskning med nära 100 procent. Nya regler och restriktioner, samt lättnader, har presenterats om vartannat och sammantaget har situationen resulterat i en osäkerhet för företagen och stora ekonomiska förluster.

Vanligtvis anställer handeln 130 000 personer varje år och många unga och utlandsfödda får sitt första arbete inom handelssektorn. 2020 präglades istället av uppsägningar och permitteringar, så har dessvärre även början av 2021 sett ut. I dagsläget har nära 110 000 personer som är anställda inom handeln varit omfattade av korttidspermitteringar. Detta motsvarar en femtedel av alla anställda inom handeln.

Bilden av handeln är givetvis inte ensidig. E-handeln och delar av dagligvaruhandeln har klarat sig bra under pandemin och många handlare har presenterat kreativa lösningar, inte minst för att minska smittspridningen i samhället.

Den svenska handeln är beroende av ett återöppnande av samhället för att överleva och därmed fortsättningsvis kunna bidra till sysselsättning, skatteintäkter och levande städer. Det bör noteras att handelsbranschen är särskilt viktigt för nyanlända och ungdomar, en grupp som sannolikt står inför en ökande arbetslöshet.

Svensk Handel kommer även fortsättningsvis att arbeta tillsammans med regeringen och Folkhälsomyndigheten för att möjliggöra ett ansvarsfullt och säkert återöppnande av samhället. Vi kan inte nog poängtera vikten av att det parallellt med lagstiftningsarbetet också arbetas mycket aktivt med vaccineringen mot covid-19. Handeln, genom apotekens infrastruktur och tillgång till farmaceuter, står redo att hjälpa till och underlätta i vaccineringsprocessen med lokaler, kompetenser och distributionsnät samt andra liknande tillgångar.

Allmänna synpunkter på förordningen om Tillfälliga nedstängningar och förbud för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19

Behovet av att begränsa smittspridningen kan inte nog understrykas. Under pandemins gång blev det uppenbart att regeringen och myndigheter saknat nödvändiga lagstiftningsverktyg för att på ett effektivt sätt hantera rådande pandemi. Detta avhjälptes genom att lagstiftningsverktyg kom på plats genom den så kallade pandemilagstiftningen. Svensk Handel har sedan pandemilagstiftningen och tillhörande förordningar och föreskrifter samt allmänna råd kom på plats, arbetat aktivt med att informera handlare hur de praktiskt ska arbeta med implementeringen av åtgärder ute i verksamheterna. Av de tillsynsärenden vi har tagit del av, samt de rapporter vi fått från ansvariga myndigheter, har implementeringen fungerat väl. Handeln har under hela den pågående pandemin tagit ett stort ansvar genom att aktivt arbeta med förebyggande åtgärder för att minska trängsel i butikerna och genom detta bidra till en minskad smittspridning i samhället.

De åtgärder som har implementeras genom förordningar och föreskrifter kan enligt promemorian behöva kompletteras av ytterligare en förordning som möjliggör att stora delar av samhällets verksamheter kan komma att stängas ner. Det är viktigt att det beredningsunderlag som ligger till grund för sådana åtgärder är väl avstämt med berörda parter. Svensk Handel välkomnar därför den föreslagna förordningen som ger möjlighet att tillfälligt stänga ner verksamheter för att förhindra vidare spridning av covid-19.

I promemorian konstateras att förordningen behöver beredas i ett förebyggande syfte, för att kunna användas om smittspridningen kraftigt ökar. Svensk Handel anser att det är klokt att en förordning tas fram för att ha en beredskap i händelse av en sådan situation. Nedstängningar bör endast användas just i händelse av en situation med kraftigt ökande smittspridning. Svensk Handel vill understryka att så långtgående inskränkningar som en nedstängning innebär inte under några omständigheter kan användas på ett normerande sätt.

Vidare konstateras att nedstängningar kan bli aktuella om de åtgärder som hittills vidtagits visar sig otillräckliga. Svensk Handel välkomnar de hårt ställda kraven för att aktualisera en nedstädning. Lagrådet konstaterade i samband med tidigare remissrundor att nedstängningar är det mest ingripande verktyget och en långtgående inskränkning av fri och rättigheter. Det bör därför endast tillämpas om andra tänkbara åtgärder inte kan uppnå syftet, det vill säga minska smittspridningen. Svensk Handel är av uppfattningen att det bör finnas ett krav att uttömma andra mindre ingripande åtgärder innan nedstängningar kan aktualiseras. Mot bakgrund av detta ställer vi oss positiva till att promemorian fastslår att det ska ha visats att tidigare vidtagna åtgärder varit otillräckliga. Eftersom åtgärden konstaterats vara väldigt långtgående bör denna prövning ske riktat mot olika verksamheter i samhället, dvs det behöver kunna visas att nedstängningen är motiverad just för handel, gymverksamhet, restaurangnäringen etc. En generell prövning är inte acceptabel eftersom det inte skulle slå rättvist.

Vidare är Svensk Handel positiva till att lagstiftaren har tagit i beaktning de synpunkter som framfördes i samband med att promemorian Särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (S2020/09963) remitterades. Svensk Handel vidhåller uppfattningen att nedstängningar av verksamheter är den mest långtgående åtgärd regeringen kan vidta och att det därför är viktigt att de verksamheter som misslyckats i implementeringen av åtgärder enligt förordningen Särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (S2020/09963) samt föreskrifterna och de allmänna råden från Folkhälsomyndigheten är de verksamheter som i första hand också stängs ner. För att möjliggöra att åtgärderna har en tillräcklig effekt på smittspridningen delar Svensk Handel regeringens uppfattning om att förordningen om tillfälliga nedstängningar behöver omfatta just fler verksamheter.

Mot bakgrund av detta anser Svensk Handel att det är positivt att lagstiftaren har en viss flexibilitet i regelverket och att det på sikt kan komma att omfatta fler aktörer. För ett transparent, rättssäkerhet och förutsägbart regelverk krävs just att åtgärderna riktas mot de verksamheter som inte på ett säkert sätt hanterar smittspridningen. Allt eftersom pandemin fortskrider och årstider förändras uppkommer nya beteendemönster och det kan därför behöva finnas utrymme för lagstiftaren att stänga ner eller presentera åtgärder för verksamheter som tidigare inte varit en plats där exempelvis trängsel riskerat att uppstå. Därför ställer Svensk Handel sig även positiva till att det i promemorian fastställs att åtgärderna kan riktas mot vissa geografiska platser där åtgärder i form av en nedstängning är motiverad. Att exempelvis stänga ner all handel i Sverige samtidigt är svårt att påvisa vara just en proportionerlig åtgärd och bör således inte tillämpas.

I förarbetena till lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 konstateras att förordningar och inskränkningar inte får meddelas om de inte är nödvändiga för att förhindra smittspridningen av covid-19. En allmän förutsättning för begränsning av näringsfriheten och rörelsefriheten är nödvändighet. Detta konstateras även av Lagrådet. Nödvändighetskravet innebär enligt juridisk doktrin att det måste finnas ett angeläget behov av att inskränka rättigheten. I förevarande fall innebär det att inskränkningen måste tillgodose det legitima ändamålet att minska smittspridningen. Mot bakgrund av detta krav konstaterar Svensk Handel att det krävs en överhängande risk att smittspridningen inte minskas om begränsningarna uteblir.

Som utgångspunkt anser därför Svensk Handel att nödvändighetskravet bör innebära att skyddsåtgärdsförslag inte föreskrivs förrän andra mindre inskränkande åtgärder konstaterats verkningslösa och otillräckliga. Detta bör särskilt beaktas när det kommer till nedstängningar, eftersom det tillfullo innebär att verksamheterna kommer att vara förhindrade att bedriva hela eller delar av sin verksamhet. Därmed kommer de under en tid helt eller delvis att förlora sina intäkter.

Svensk Handel anser även att ändamålsprincipen bör vara grundläggande i regeringens och Folkhälsomyndighetens arbete att ta fram förordningar och föreskrifter. Trängsel ska på ett transparent sätt kunna bevisas och de skyddsåtgärder som föreskrivs ska följaktligen bidra till minskad risk för smittspridning. Således bör de smittskyddsåtgärder som presenteras i förordningarna vara nödvändiga för en minskad smittspridning.

Då inskränkningarna av egendomsskyddet och näringsfriheten vidare konstateras vara ingripande och långtgående åtgärder från statens sida, av bland annat Lagrådet, anser Svensk Handel att det är av högsta prioritet att de vetenskapliga underlagen till bedömningarna och inskränkningarna utvecklas och förfinas.

Härutöver anser Svensk Handel att det är av högsta vikt att eventuella inskränkningar är ändamålsenliga, proportionerliga och att inskränkningarna minimeras så snart smittskyddsläget förbättrats. Ett löpande revideringsarbete, av de inskränkningar och åtgärdsförslag som presenteras av regeringen, bör därför ske för att möjliggöra ett säkert men så öppet samhälle som möjligt. Mot bakgrund av detta välkomnar Svensk Handel att det i förslaget föreslås en tidsbegränsad möjlighet till nedstängning till fyra veckor.

Specifika synpunkter för handeln

Endast som en yttersta åtgärd bör möjligheten att kräva en nedstängning för verksamhet som drivs i form av ett köpcentrum, ett varuhus, en galleria eller en butik tillämpas.

3 kap. Handelsplatser

Svensk Handel är skeptiska till att fler aktörer nu omfattas av det förordningsförslag som presenterats i promemorian än de tidigare föreslagna. Den tidigare avgränsningen som gjorts i samband med nedstängningsmöjligheterna, innebar en viss balans av inskränkning i grundläggande fri och rättigheter.

Det tidigare förslaget, som enbart möjliggjorde för nedstängning av gallerieror (inbyggd gågata med butiker) och varuhus (stor lokal med försäljning av många olika slags varor) och inte samtlig handel är att anse som mer proportionerligt och förutsägbar. Den nu presenterade åtgärden blir inte lika träffsäker då det i tidigare förarbeten konstaterats att det föreligger en större utmaning med smittspridning i de miljöer där personer kommer i varaktig kontakt med varandra, det vill säga, köpcentrum och gallerior.

Svensk Handel är av uppfattningen, vilket även konstateras i promemorian, att gemene besökare och kund inte varaktigt vistas i butiksmiljöerna. Att det vidare konstateras att personer träffar personer som de annars inte träffar i butiksmiljön bedömer vi vara ytterst begränsad då det nu förekommer maxantal som krav för butikslokaler, avståndsmarkeringar, information och uppmaningar om att inte handla fler än en och på tider då det inte riskerar att uppstå trängsel. Det ska således inte förekomma trängsel i butikerna. Vi ställer oss därför frågande till varför definitionen om vilka handelsplatser som kan stängas ner har utvidgats. Svensk Handel föreslår att omfattningen av vilka handelsplatser som ska ingå i 3 kap ändras till det ursprungliga förslaget som tog sikte på de platser (gallerior och varuhus) där det föreligger en faktisk utmaning och där kunder och besökare vanligtvis uppehåller sig mer varaktigt.

Av tidigare förarbeten framgår att nedstängningar enbart är aktuella för miljöer som bedöms utgöra en hög risk för smittspridning. Svensk Handel kan inte nog understryka hur viktiga dessa ställningstaganden är för rättssäkerheten. Generella nedstängningar över hela Sverige kan aldrig anses vara en proportionerlig åtgärd då kundbeteenden, smittspridningen och utformningen på handelsplatserna ser olika ut.

Svensk Handel anse snarare att nedstängningar, för att uppnå kraven på förutsägbarhet och proportionalitet, bör prövas så lokalt och nära verksamheterna som möjligt. För att bibehålla en hög transparens vid en sådan bedömning gentemot berörda verksamheter bör bedömningen utgå ifrån de krav som vidare konstaterats i tidigare förarbeten; att utgå ifrån de inomhusmiljöer många människor befinner sig under en längre tidsperiod.

Mot bakgrund av detta välkomnar Svensk Handels regeringens flexibilitet i regelverket gällande inomhus- och utomhusförsäljning. Vi delar regeringens uppfattning att det blir en mer rimlig avgränsning om endast verksamhetslokaler inomhus måste hållas stängda för allmänheten. Detta möjliggör för kreativa lösningar då försäljning kan ske utan att kunderna kommer in i lokalerna, t.ex. genom att en vara som är förbeställd och förbetalad hämtas utanför en butik. Syftet med regleringen är att hålla verksamheterna stängda för allmänheten. Svensk Handel efterfrågar med anledning av detta förtydligande att köpcentrum, varuhus, gallerior och butiker, har fortsatt möjlighet att hålla lager och butiker öppna för övrig verksamhet, under tiden nedstängningen äger rum. Detta kan exempelvis handla om arbete på lager, göra om i butikslokalen, inventeringar, erbjuda click and collect lösningar samt för att hantera e-handel.

Angående det konstaterande som görs i promemorian gällande att särskilda bedömningar kan komma att behöva göras gällande köpcentrum och gallerior för att vissa specifika verksamheter finns i lokalerna bör en sådan bedömning ta sikte enbart på de verksamheter som har en samhällsviktig funktion. Detta kan exempelvis handla om vårdcentraler eller liknande. Om enbart handeln i en galleria exempelvis tvingas stänga ner, medan övrig verksamhet som inte har en samhällsviktig funktion tillåts hållas öppet, kan detta inte anses motiverat, proportionerligt eller väl avvägt.

Vidare välkomnar Svensk Handel de klargöranden om att det är verksamhetsansvarige som ska se till att allmänheten inte har tillgång till lokalen. Svensk Handel välkomnar även klargörandet om att det är verksamhetsansvarig som har ansvar att se till att allmänheten på ett säkert sätt har tillgång till de verksamheter som trots nedstängningen ska kunna ha öppet, så som livsmedelsbutiker och apotek.

Undantag för viss verksamhet

Svensk Handel välkomnar det undantag som presenteras i 3 kap 1 § 2 st gällande att livsmedelsbutiker och apotek har möjlighet att hålla öppet trots en nedstängning. Detta är viktigt ur flera aspekter. Dels för att verksamheterna är avgörande för att människor kan handla livsmedel och förnödenheter dels för att det annars riskerar att människor i högre grad kommer behöva förflytta sig exempelvis med hjälp av kollektivtrafik för att besöka livsmedelsbutikerna och apoteken.

Vad gäller övriga undantag har Svensk Handel följande synpunkter. Att tvinga tobaksbutiker hålla öppet enbart för paketutlämning kan inte anses motiverat. Paketutlämningen innebär i princip en förlustaffär för många verksamheter. Det är därför inte rimligt att en butik som på ett korrekt och riktigt sätt implementerat trängselåtgärder, avståndsmarkeringar, maxantal, information m.m. tvingas hålla öppet enbart för den del av verksamheten som inte genererar intäkter. Det presenteras ingen utredning om varför det i sammanhanget inte innebär en risk för smittspridningen att lämna ut paket medan det exempelvis innebär en risk att sälja konfektyr och andra varor som finns i tobaksbutikerna. Det är därför rimligt att dessa butiker undantas från nedstängningsmöjligheterna men även fortsättningsvis får sälja de varor som erbjuds i butiken, förutsatt att samtliga krav i föreskrifterna och de allmänna råden efterlevs.

Av förslaget till förordning framgår även att butiker och andra verksamheter som är belägna i en galleria eller ett varuhus, men som har en utomhusentré, undantas från nedstängningen. Svensk Handel välkomnar även detta undantag om att butiker som har en separat ingång till sin butikslokal kan hålla öppet trots att en nedstängning sker av gallerian eller varuhuset. Under rådande omständigheter är det viktigt att just träffsäkra åtgärder presenteras och att det förekommer flexibilitet.

Gällande möjlighet att få tillträde till vissa avgränsade områden i köpcentrum, varuhus och gallerior, i den utsträckning det behövs för att ta sig till sådana verksamhetslokaler som får hålla öppet, ex livsmedelsbutiker och apotek, föreslår Svensk Handel att ansvaret läggs på den aktör som har rådighet över lokalen, det vill säga fastighetsägaren. Detta går i linje med de tidigare bedömningar som har gjorts i samband med att smittskyddsåtgärder ska implementeras i verksamheterna utifrån Folkhälsomyndighetens föreskrifter. För att undvika osäkerhet kring dessa frågor bör fastighetsägarnas ansvar, att hålla verksamhetens lokaler tillgängliga även vid en nedstängning, fastslås i Folkhälsomyndighetens föreskrifter.

Sammanfattande synpunkter för handel

Innan en eventuell nedstängning aktualiseras efterfrågar Svensk Handel en djupgående analys om var de riskfyllda momenten utifrån smittspridningssynpunkter har konstaterats inom handeln för att det ska anses befogat och proportionerligt att inskränka näringsfriheten.

Svensk Handel har under pågående pandemi arbetat aktivt med att trängsel inte under några omständigheter ska förekomma i butiksmiljöerna. Åtgärderna som har vidtagits är bland annat att butikerna har beräknat, dokumenterat, fastslagit samt arbetar med att säkerställa maxantal besökare. Utöver detta har verksamheterna också möblerat om, de tillämpar slussning, markerar ut avstånd och informerar om det enskilda ansvaret. I den statistik Svensk Handel har inhämtat har det konstaterats att antalet besökare i butikerna har minskat och att besökarna spridits ut över en större tid på dagen. Av den dialog vi för med medlemsföretag framgår det tydligt att utmaningarna med trängsel generellt varit ytterst begränsade. Vi har inte heller sett en högre smittspridning bland personalen inom handeln.

I händelse av en aktualisering av förordningen kommer de verksamheter som tvingas stänga ner helt eller delvis förhindras bedriva verksamhet. Detta är mycket allvarligt och leder till stora intäktsbortfall. Svensk Handel kräver därför att det i samband med ett eventuellt beslut om nedstängning också finns beslut om fullt täckande stödåtgärder för drabbade verksamheter. Detta eftersom de fasta kostnaderna för lokaler och personal kvarligger trots nedstängningen. Svensk Handel välkomnar därför regeringens klargörande om att även lönekostnader kommer inkluderas och ersättas genom nedstängningsstödet.

Svensk Handel har under det gångna året erfarit att handläggningstiderna och processerna för att få stöden varit allt för komplicerade. Således kräver vi att vid en eventuell nedstängning ska handläggningen ske omedelbart så att stöden kan komma ut i verksamheterna.

Svensk Handel har under en längre tid efterfrågat ett så kallad nedstängningsstöd till de verksamheter som eventuellt kan komma att drabbas av en nedstängning. Vi välkomnar mot bakgrund av detta att regeringen nu i samband med förordningen också aviserar ett särskilt så kallat nedstängningsstöd. Vi vidhåller vikten av att stödet utformas så att det faktiskt täcker fasta kostnader för företagen som drabbas. Det presenterade nedstängningsstödet kommer dock vara långt ifrån tillräckligt för stora handelsaktörer i samhället. Verksamheter med höga fasta kostnader kommer inte fullt ersättas av den modell som presenteras. Detta är problematiskt då vissa av dessa verksamheter är tongivande i stadskärnor och på handelsplatser runt om i Sverige. Om allt för låga stöd erbjuds under en längre tid kan detta få konsekvenser att företag väljer att lägga ner sin verksamhet.

Sammanfattningsvis vill Svensk Handel understryka vikten av att:

  • Nedstängningsstödet utgår omedelbart vid en eventuell nedstängning
  • Stödet ska omfatta samtliga fasta kostnader
  • Stödet måste anpassa efter verksamheten, även stora verksamheter med höga fasta kostnader måste få full ersättning
  • Ersättningen bör utgå ifrån arbetsställe snarare än juridisk person, för att undvika exempelvis att verksamheter som varit lyhörda gentemot regeringen och utvecklat sin e-handel får en begränsad ersättning.

Den svenska strategin bygger på att genom råd, restriktioner och rekommendationer förändra allmänhetens beteende och genom det uppnå minskad smitta i samhället. För att detta ska bli effektivt krävs det att det finns tydlighet både i vad som ska göras eller undvikas, samt varför. För att uppnå denna tydlighet behöver det förklaras för allmänheten vad respektive åtgärd syftar till i ambitionen att minska smittspridningen. Detta gör lämpligast i samband med presskonferenser så att budskapet når allmänheten. Svensk Handel är idag av uppfattningen att allmänheten inte har insyn och förstår varför vissa åtgärder vidtas. Det åligger regeringen att förklara varför de åtgärdsförslag som presenteras är nödvändiga under rådande situation. Särskilt viktigt blir detta i ljuset av en eventuell nedstängning av vissa verksamheter. Ett stort ansvar ligger då på regeringen att förklara varför åtgärden vidtas och vilket ansvar som faktiskt åligger den enskilde.

I sammanhanget vill Svensk Handel också framföra önskemål att regeringen och Folkhälsomyndigheten på ett tydligare sätt redogör för hur de åtgärder som tidigare implementerats och presenterats fungerar utifrån en smittskyddssynpunkt. Allmänheten och näringslivet förväntar sig en återkoppling på de restriktioner som införs. Av de tillsynsärenden som omfattat handeln har det framkommit att de flesta verksamheter har implementerat kraven i föreskrifterna på ett föredömligt sätt. Svensk Handel saknar redogörelse för detta i den öppna debatten. Vi menar också att om efterlevnaden i kraven i de allmänna råden och föreskrifterna brister hos allmänheten måste det tydligare framgå och ställas krav på de enskilda, och inte fortsättningsvis presenteras nya betungande krav på verksamheter. Detta riskerar att få direkt kontraproduktiv effekt på smittspridningen, då resurser för att vidta de åtgärder som faktiskt har en positiv effekt på trängsel och smittspridning istället måste allokeras till krav och åtgärdsförslag som inte är lika effektiva.

Av förarbetena till lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 framgår att ett beslut om att utfärda förordningen måste grunda sig på en bedömning av det aktuella smittläget. Vidare konstateras att inför ett eventuellt sådant beslut behöver regeringen inhämta behövliga upplysningar och yttrande om smittläget från berörda aktörer. Denna aspekt är grundläggande ur en rättssäkerhetssynpunkt. Inför beslut om nedstängning krävs dialog med berörda parter, annars riskeras godtycklighet i bedömningarna. Svensk Handel vill återigen framhålla att vi gärna är med som aktör och bistår med expertis från handeln.

Detta yttrande har beslutats av avdelningschef Näringspolitik Mats Hedenström. Föredragande har varit jurist Sofia Stigmar. I den slutliga handläggningen har också näringspolitiska experterna Henrik Ekelund och Stefan Kvarfordt deltagit.

Svensk Handel

Mats Hedenström 
Näringspolitisk chef

Sofia Stigmar
Jurist

Mats Hedenström
Sofia Stigmar
Publicerad: 2021.03.01 Senast uppdaterad: 2021.03.01

Skriv en kommentar